22. September 2020

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Wie die Handelspolitik den Zugang zu Rohstoffen sichern soll

Die krisensichere Versorgung der europäischen Wirtschaft mit Rohstoffen ist bereits seit vielen Jahren eine Priorität der Europäischen Kommission. Umweltschutz und Menschenrechte spielen dabei kaum eine Rolle. Weder das Massaker an streikenden Bergarbeitern im südafrikanischen Marikana, die vielfältigen sozialen Proteste in Peru, die soziale und ökologische Katastrophe nach dem Bersten eines Rückhaltebeckens in einer Eisenerzmine im brasilianischen Brumadinho oder die Umweltkatastrophe von Baia Mare in Rumänien haben zu einem Umdenken geführt. Seit den 1970er-Jahren wird der Zugang zu und Import von wichtigen Rohstoffen durch Expert*innengruppen und europaweite Strategien begleitet und gelenkt. Die europäische Rohstoffpolitik fußt vor allem auf drei Säulen: erstens dem Zugang zu Rohstoffmärkten außerhalb der EU; zweitens der Ausweitung des innereuropäischen Bergbaus; drittens der Förderung der Kreislaufwirtschaft sowie von Recycling und Effizienz. In den letzten Jahren rückten Handelsverträge, die die europäische Rohstoffversorgung mit den durchsetzungsstarken Instrumenten des Handelsrechts abzusichern versuchen, ins Zentrum der ersten Säule. In diesem Beitrag soll ein Blick auf die Ausgestaltung der Rohstoffkapitel in EU-Handelsabkommen geworfen und ihre Einbettung in die europäische Rohstoffpolitik analysiert werden. Zuletzt machen wir konkrete Vorschläge, wie Handelsabkommen, die Nachhaltigkeit und Menschenrechte beim Rohstoffabbau in den Vordergrund stellen, aussehen würden.

Rohstoffe in EU-Handelsabkommen

Die neue Rolle der europäischen Handelspolitik im Rahmen einer Rohstoffsicherung geht auf die Lobbyarbeit der Industrie zurück. Es war unter anderem Dieter Ameling, damaliger Präsident der Wirtschaftsvereinigung Stahl, der auf dem ersten Rohstoffkongress des Bundesverbands der Deutschen Industrie im Jahr 2005 die deutsche Politik kritisierte. Denn diese habe in der Vergangenheit „der zentralen Bedeutung der Rohstoffversorgung nicht ausreichend Rechnung getragen“. Außenhandelspolitik sei vor allem als „Instrument zur Öffnung von Absatzmärkten“, aber nicht als „Beitrag zur Rohstoffsicherung“ verfolgt worden. Deutschland könne jedoch nur „dann Exportweltmeister bleiben, wenn die Unternehmen freien und fairen Zugang zu den internationalen Rohstoffmärkten“ erhielten. Was Industrie und Bundesregierung unter „frei“ und „fair“ verstanden, wurde in der im Oktober 2010 präsentierten Rohstoffstrategie der Bundesregierung festgeschrieben. Denn mittels weiterer Freihandelsabkommen, einer kohärenten Rohstoffdiplomatie und Klagemöglichkeiten im Rahmen von WTO-Abkommen sollte der ungehinderte Zugang zu den globalen Rohstoffvorkommen gesichert werden.

Auch in der europäischen Raw Materials Initiative der EU spielten Handelsabkommen eine zentrale Rolle, um den Zugang zu außereuropäischen Rohstoffmärkten zu sichern. Diese Politik setzt sich bis heute fort: So heißt es in einer Kommissionsmitteilung vom September 2020: „Widerstandsfähigkeit bei der Versorgung mit kritischen Rohstoffen wird auch durch einen verstärkten Einsatz handelspolitischer Instrumente der EU […] erreicht.“ Das entscheidende Instrument hierbei ist die Verhandlung und Implementierung von Freihandelsverträgen mit rohstoffreichen Ländern. So verhandelt die EU derzeit neue Abkommen mit Chile, Australien, Neuseeland, Indonesien, Tunesien, Mexiko und den Philippinen (wobei letzteres derzeit auf Eis gelegt ist). Alle diese Abkommen sollen spezielle Kapitel beinhalten, in denen Regeln für den Rohstoffsektor festgelegt werden. In den meisten Fällen sind nur die Textvorschläge der EU zu den Rohstoffkapiteln veröffentlicht – lediglich beim EU-Mexiko-Abkommen ist ein Zwischenergebnis der Verhandlungen bekannt.

Die Zielrichtung der oben angeführten Rohstoffkapitel ähnelt sich stark und liegt in der möglichst weitreichenden Liberalisierung des Handels mit Rohstoffen. So enthält beispielsweise die vorläufige Version des Rohstoffkapitels des EU-Mexiko-Abkommens Bestimmungen, die es den Vertragsparteien verbieten, sowohl den Handel mit Rohstoffen über Import- oder Exportmonopole zu regulieren, als auch Unterschiede zwischen dem inländischen Markt und den international erzielten Preisen zu generieren. Dadurch wird rohstoffreichen Ländern des Globalen Südens die Möglichkeit genommen, etwa durch Exportsteuern auf unverarbeitete Rohstoffe für eine stärkere Weiterverarbeitung und damit höhere Wertschöpfung im eigenen Land zu sorgen. Die Diversifizierung der eigenen Wirtschaft wird dadurch erschwert und Länder weiter in die Rolle der Rohstofflieferanten des Globalen Nordens gedrängt. Des Weiteren verpflichten sich die Handelspartner der EU, europäischen Unternehmen freien Zugang zu ihren Rohstoffen zu gewähren, sobald diese zur Ausbeutung geöffnet werden. Auch dies erschwert den Aufbau heimischer Industrien.

Im Vergleich zu den konkreten und durch den inter-staatlichen Durchsetzungsmechanismus verankerten Verpflichtungen zur Liberalisierung des Abbaus und Handels mit Rohstoffen fallen die Bestimmungen zur nachhaltigen Entwicklung im EU-Mexiko-Abkommen, wie auch in anderen EU-Handelsverträgen, eher in die Kategorie „Absichtserklärungen“. Die Vertragsparteien erkennen beispielsweise die Wichtigkeit verantwortungsbewusster Lieferketten an und verpflichten sich zu weiterem Informationsaustausch sowie zur Weiterverbreitung der OECD-Leitlinien. Klare Verpflichtungen fehlen hier. Zudem verfügt das Kapitel, im Vergleich zum Rest des Abkommens, über keinen sanktionierbaren Durchsetzungsmechanismus. Bei Verstößen kann ein Expert*innengremium lediglich Empfehlungen abgeben, diese dürfen aber nicht durch handelspolitische Maßnahmen durchgesetzt werden.

In ihren Handelsabkommen setzt die EU somit einseitig auf eine Liberalisierung des Abbaus und des Handels mit Rohstoffen, um die eigene, kostengünstige Versorgung sicherzustellen. Nach Vorstellung der EU sollen die Handelspartner sich dazu verpflichten, von staatlichen Interventionen in die Rohstoffpreise oder der Verpflichtung zur Weiterverarbeitung in einem Land abzusehen. Gleichzeitig bleiben die Nachhaltigkeitsbestimmungen ein Papiertiger.

Die deutsche Rohstoffstrategie

Die oben zitierte Kommissionsmitteilung hat die gleiche Stoßrichtung wie die 2020 vorgestellte, überarbeitete Rohstoffstrategie der Bundesregierung. Während die Bundesregierung eigene staatliche Maßnahmen prüft, um die heimische Versorgung zu sichern, will sie zugleich anderen Regierungen mittels Freihandelsabkommen staatliche Eingriffe in Rohstoffmärkte verbieten. Unverändert bleibt etwa die kategorische Ablehnung von Exportzöllen und Exportquoten auf Rohstoffe sowie von Importvergünstigungen: „Diese begünstigen die jeweilige heimische Industrie und verzerren damit den internationalen Wettbewerb. […] Dieses Vorgehen kann mittelfristig Wachstum und Beschäftigung in Deutschland gefährden“(S. 23). Um solche Maßnahmen zu unterbinden, unterstützt die Bundesregierung die „ambitionierte und moderne Freihandelsagenda, gerade auch mit den aufstrebenden Handelspartnern in Lateinamerika sowie in der Asien-Pazifik-Region“ (S. 23). Nahezu durchgängig spricht die Bundesregierung von einem „freien und fairen Welthandel“ (S. 2). Konkrete Instrumente zur „fairen“ Gestaltung des Welthandels werden in der Strategie aber nicht genannt.

Dies ist ein klarer Rückschritt gegenüber dem Koalitionsvertrag, in dem die Bundesregierung immerhin den Einsatz für „verbindliche soziale, menschenrechtliche und ökologische Standards in EU-Handels-, Investitions- und Wirtschaftspartnerschaftsabkommen“ gemäß der Agenda 2030 zugesagt hatte. Ebenso wenig erwähnt wird in der Rohstoffstrategie die Zusage aus dem Nationalen Aktionsplan (NAP) für Wirtschaft und Menschenrechte von 2016, sich innerhalb der EU dafür einzusetzen, dass Nachhaltigkeitsfolgenabschätzungen von Handelsabkommen künftig vor Verhandlungsbeginn durchgeführt werden. Damit bleibt es bei der gängigen Praxis, dass diese Studien entweder kurz vor Abschluss der Handelsabkommen veröffentlicht werden oder auch deutlich danach, wie zuletzt im Falle der EU-­Handelsabkommen mit Mexiko und mit dem Staatenbund MERCOSUR. Die Wirkung auf den Inhalt der Handelsabkommen bleibt damit gleich null.

Die deutsche Rohstoffstrategie und die Ankündigungen der EU-Kommission geben keinen Anlass zur Hoffnung auf eine progressive Veränderung im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft. Im Gegenteil, gerade weil für die Bundesregierung allein die nationale Rohstoffversorgung im Vordergrund steht, ist eher mit dem weiteren Abschluss von Abkommen zu rechnen, die ohne verbindlichen Regeln zum Umweltschutz und zur Einhaltung der Menschenrechte bei der Rohstoffförderung auskommen.

Die Rohstoffwende braucht eine andere Handelspolitik

Damit die Rohstoffwende gelingen kann, braucht es in erster Linie Ziele für die absolute Reduktion des Rohstoffverbrauchs. Klimaschutz, Umweltschutz sowie die Einhaltung von Menschen- und Indigenenrechten müssen absolute Priorität bei allen Rohstoffimporten eingeräumt werden. Dazu kann und muss die Handelspolitik einen wichtigen Beitrag leisten. Anstelle einseitiger Liberalisierung sollte der Handel mit Rohstoffen durch internationale Verträge reguliert werden. Das bedeutet, dass zwischen Handelspartnern klare Kriterien für die nachhaltige Ausbeutung von Rohstoffen vereinbart werden. Dabei sind drei Elemente besonders wichtig:

  1. Handelsverträge sollten klare Transparenz-, Partizipations- und Verfahrensregeln beinhalten, die es betroffenen Menschen und Gemeinden ermöglichen, aktiv in Entscheidungen über die mögliche Ausbeutung von Rohstoffen eingebunden zu werden. Internationale Standards, wie das FPIC-Verfahren (freie, vorherige und informierte Zustimmung), lassen sich problemlos in Handelsabkommen verankern. So könnten diese dazu beitragen, dass die Rechte der vom Rohstoffabbau Betroffenen gestärkt werden.
  2. Durch Handelsverträge können substantielle Standards vereinbart werden, die für eine Minimierung negativer Folgen für Mensch und Natur sorgen. Dabei könnte die EU ihre eigenen Erfahrungen beispielsweise im Wasserschutz oder beim Umgang mit den Langzeitfolgen des Bergbaus dafür nutzen, Partnerländer in der Einführung ähnlicher Standards und Regulierungen zu unterstützen. Dabei ist es entscheidend, klare und detaillierte Verpflichtungen in Handelsverträge aufzunehmen, damit deren Umsetzung auch überprüft werden kann.
  3. Um die Fehler derzeitiger Handelsabkommen nicht zu wiederholen, müssen alle Bestimmungen eines Vertrages, auch und insbesondere diejenigen zur nachhaltigen Entwicklung, mit einem klaren Überprüfungs- und Durchsetzungsmechanismus versehen werden. Dabei sind sowohl weitreichende Berichtspflichten als auch unabhängige Beschwerdemechanismen für die Zivilgesellschaft notwendig. Hierbei ist es entscheidend, dass bei Verstößen gegen die Nachhaltigkeitsbestimmungen der gleiche, sanktionsbewährte Mechanismus zur Verfügung steht wie für den Rest des Abkommens.

Fazit

Während sich in der EU in den Bereichen Agrar- und Klimapolitik mit der Farm-to-Fork Strategie bzw. dem European Green Deal ein gewisses Umdenken hin zu einem ökologischen Umbau erkennen lässt, setzt die Handelspolitik weiter einseitig auf die Liberalisierung und Deregulierung internationaler Märkte. Insbesondere im Rohstoffbereich, der stark mit Menschenrechtsverletzungen und Umweltzerstörung verbunden ist, sind weitreichende und durchsetzbare Verpflichtungen nötig. Die Konzepte dafür gibt es, jetzt müssen sie Eingang in die Handelsverhandlungen finden.


Leseempfehlungen:
Studie und Factsheet – Neue Rohstoffkapitel in EU-Handelsabkommen: Eine Bestandsaufnahme
Argumentarium – 12 Argumente für eine Rohstoffwende
Studie (englisch) – Wie Handelsverträge Menschenrechte und Umweltschutz im Rohstoffsektor stärken könnten

Autor*in:
Michael Reckordt und Fabian Flues

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