EU-Mercosur Abkommen kurz vor dem Abschluss: ein Kuhhandel auf Kosten von Klima und Menschenrechten

Geschrieben von Armin Pasch – Erstveröffentlichung am 28.11.2023 bei Misereor

Just am Tag der Menschenrechte, dem 10. Dezember 2023, wird der bekennende rechtslibertäre Anarchokapitalist Javier Milei das Amt des argentinischen Staatspräsidenten antreten. Da Milei im Wahlkampf die Abschaffung der südamerikanischen Wirtschaftsgemeinschaft Mercosur gefordert hatte, könnte er das geplante Handelsabkommen mit der EU gefährden. Um dies zu verhindern, wollen die Befürworter*innen den Deal jetzt im Eilschritt über die Bühne bringen, noch vor dem Regierungswechsel in Buenos Aires.

Das Drehbuch steht: Auf der internationalen Klimakonferenz in Dubai wollen der brasilianische Präsident Luis Inácio Lula da Silva und EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen diese Woche letzte inhaltliche Differenzen ausräumen. Am 3. Dezember empfängt Bundeskanzler Olaf Scholz Präsident Lula in Berlin, wo Beide am 4. Dezember beim deutsch-brasilianischen Wirtschaftsforum feierlich die Einigung verkünden könnten. Vom 6. bis zum 9. Dezember trifft Lula schließlich seine Amtskollegen aus Paraguay, Uruguay und Argentinien in Brasília, wo das Abkommen offiziell besiegelt werden könnte, auf ihrem letzten Treffen ohne Milei.

Soweit jedenfalls der Plan. Ob er aufgeht, ist aber ungewiss. Nicht nur in der europäischen und südamerikanischen Zivilgesellschaft, sondern auch in den Regierungen und Parlamenten Frankreichs, Belgiens und Österreichs, im Europäischen Parlament, im Bundestag und insbesondere bei den Grünen regt sich Widerstand. Am vergangenen Samstag stimmte deren Bundesdelegiertenkonferenz für einen Antrag, der das EU-Mercosur-Abkommen in seiner jetzigen Form ablehnt. 

Brandbeschleuniger für die Klimakrise und Menschenrechtsverletzungen

Kein Wunder, denn für Klimakrise, Artensterben und Menschenrechtsverletzungen wäre das Handelsabkommen ein veritabler Brandbeschleuniger. Es würde den europäischen Zugang zu Rohstoffen wie Eisenerz, Bauxit, Kupfer und Lithium absichern, deren Abbau in ökologisch sensiblen Regionen immer wieder zu Umweltkatastrophen führt und Lebensgrundlagen lokaler Gemeinschaften zerstört. Es würde den Export von Rindfleisch, Geflügelfleisch, Zuckerrohr, Bioethanol und Soja erleichtern, deren Expansion im Amazonas, Cerrado und El Chaco mit Brandrodungen einhergeht und die Landrechte indigener Gemeinschaften wie der Guarani-Kaiowá in Mato Grosso do Sul oder der Ayoreo in Paraguay verletzt.

Im Gegenzug würde es europäischen Automobilkonzernen erlauben, zollvergünstigt  auch Autos mit Verbrennungsmotoren nach Südamerika zu exportieren, deren Verkauf in der EU ab 2035 aus Klimagründen größtenteils verboten wird. Europäische Chemiekonzerne könnten zu niedrigeren Zollsätzen Pestizide nach Südamerika exportieren, die zum Schutz von Umwelt und Gesundheit in der EU zum Teil nicht zugelassen sind. Auf Sojamonokulturen im brasilianischen Pará werden diese häufig aus Flugzeugen versprüht, wo Anwohner*innen und Schulkinder den Giften schutzlos ausgeliefert sind. Die Mobilitätswende und Agrarwende würden durch den Deal international weiter ausgebremst.

Nachhaltigkeit und Menschenrechte Fehlanzeige

Vor diesem Hintergrund hatte die Bundesregierung 2021 im Koalitionsvertrag „umsetzbare und überprüfbare, rechtlich verbindliche Verpflichtungen zum Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsschutz […] und praktisch durchsetzbare Zusatzvereinbarungen zum Schutz und Erhalt bestehender Waldflächen“ zur Voraussetzung einer Ratifizierung erklärt. Dass das Nachhaltigkeitskapitel des Abkommens diese Kriterien nicht erfüllt, hatte ein Rechtsgutachten von Markus Krajewski und Rhea Hoffmann im Auftrag von Misereor und Greenpeace bereits zuvor belegt. Als einziges Kapitel unterliegt es nicht dem sanktionsbewehrten Streitschlichtungsmechanismus des Abkommens, so dass die Bestimmungen weder umsetzbar noch durchsetzbar sind. Ohnehin erschöpfen sich die Nachhaltigkeitsbestimmungen weitgehend in vagen Bemühungsklauseln, die über bereits bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen der Vertragsstaaten nicht hinausgehen.

Um die Kritiker*innen aus der Zivilgesellschaft, dem Europäischen Parlament und mehrerer Regierungen von Mitgliedstaaten zu besänftigen, schlug die EU-Kommission den Mercosur-Regierungen im März 2023 ein gemeinsames Zusatzinstrument zum Nachhaltigkeitskapitel vor. Dieses enthält explizit aber keine neuen, sondern interpretiert lediglich die bestehenden Verpflichtungen des Nachhaltigkeitskapitels. Das Zusatzinstrument sieht zudem bei Verstößen nach wie vor keine Sanktionsmöglichkeiten vor, sondern kündigt nur die Erarbeitung einer (ebenfalls unverbindlichen) Roadmap zur Umsetzung an.

Nach Inkrafttreten des Abkommens soll innerhalb von 12 Monaten laut Zusatzinstrument geprüft werden, ob neue Bestimmungen und Durchsetzungsmechanismen in das Nachhaltigkeitskapitel aufgenommen werden sollen. Dies würde jedoch die Zustimmung aller Vertragsparteien erfordern. Dass der künftige rechtslibertäre argentinische Präsident Javier Milei oder sein Counterpart aus Paraguay, Santiago de Peña von der rechten Colorado-Partei, diese Zustimmung ein Jahr nach Inkrafttreten des Abkommens ohne jede Not erteilen würden, kann man getrost ausschließen.    

Sanktionsmechanismus gegen Klimagesetze?

Bereits Mitte Oktober 2023 legten Brasilien und Argentinien einen Gegenvorschlag zum Zusatzinstrument der EU-Kommission vor, in dem sie weitergehende Nachhaltigkeitsregeln und Durchsetzungsinstrumente im Handelsabkommen ablehnten. Ganz im Gegenteil forderten sie ein Monitoring nationaler und regionaler Nachhaltigkeitsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass diese den im Handelsabkommen vereinbarten Marktzugang nicht gefährden. Anderenfalls sollte die betroffene Partei die Möglichkeit erhalten, Handelssanktionen gegen die andere Partei zu ergreifen. Im Klartext: Kein Sanktionsmechanismus gegen Nachhaltigkeitsverstöße, sondern gegen Nachhaltigkeitsmaßnahmen selbst! Ins Visier geraten damit all jene Maßnahmen des Green Deal der EU, die auch die Außenwirtschaft betreffen. Möglich würden damit gegebenenfalls Sanktionen des Mercosur gegen die EU, falls das geplante EU-Lieferkettengesetz oder die EU-Verordnung für endwaldungsfreie Lieferketten etwa den Zugang brasilianischer Zuckerbarone zum EU-Markt erschweren sollten.

Geradezu absurd mutet die Forderung der Mercosur-Regierungen mit Blick auf die EU-Verordnung zu entwaldungsfreien Lieferketten an: Mit Verweis auf ihre angeblich ambitionierten Verpflichtungen im Rahmen des Nachhaltigkeitskapitels solle die EU die Mercosur-Staaten in die Kategorie mit den geringsten Umweltrisiken einstufen. Die Konsequenz wäre, dass Unternehmen für das Risiko von Entwaldung oder Landrechtsverletzungen in ihrer Lieferkette in diesen Ländern nur noch „vereinfachte“ Sorgfaltspflicht hätten. Dabei hat eine Studie der Environmental Justice Foundation vom September 2023 allein im Pantanal 36 direkte und 276 indirekte Zulieferer von Fleisch für den europäischen Markt identifiziert. Auf deren Ländereien seien zwischen 2012 und 2021 über 40.000 Hektor ursprünglicher Vegetation in Weideland umgewandelt worden. Dadurch seien 4,6 Millionen Tonnen CO2 freigesetzt worden, was der Verbrennung von 10,6 Millionen Barrel Rohöl gleichkomme. Von einem niedrigen Entwaldungsrisiko kann im Pantanal wie auch im Mercosur keine Rede sein.

Dass auch Präsident Lula den Widerstand des Agrobusiness gegen Nachhaltigkeitsregeln unterstützt, ist vor allem den Mehrheitsverhältnissen im Kongress geschuldet. Von den 594 Kongressmitgliedern sind 358 der Frente Parlamentar Agropecuária (FPA) zugeordnet, einer Gruppe von Abgeordneten, die sich den Interessen des Agrobusiness verpflichtet sieht. Nach einer Analyse des Observatoriums De Olho nos Ruralistas sind viele von ihnen selber Großgrundbesitzer*innen oder mit diesen eng verwandt. 18 Mitglieder der parlamentarischen Agrarfront, darunter dessen Koordinatorin und ehemalige Landwirtschaftsministerin Tereza Cristina, erhielten demnach insgesamt 3,6 Mio. Reais (ca. 692.000 Euro) für die Finanzierung ihrer Wahlkampagnen von Unternehmer*innen, die unrechtmäßig indigene Territorien besetzten.

Große wirtschaftliche Asymmetrien anerkennen

Sehr berechtigt ist hingegen die Kritik, dass „die großen Asymmetrien zwischen der europäischen Wirtschaft und der Wirtschaft des Mercosur“ im geplanten Handelsabkommen nicht ausreichend in Betracht gezogen würden, wie es der noch amtierende argentinische Präsident Alberto Fernández im Januar 2023 in einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Bundeskanzler Scholz auf den Punkt brachte. Wegen der radikalen Marktöffnung im Rahmen des Handelsabkommens hatte bereits 2020 eine Studie der argentinischen Universidad Metropolitana im Auftrag der grünen Europaabgeordneten Anna Cavazzini vor dem Verlust von 186.000 Arbeitsplätzen in der argentinischen Metall- und Autoindustrie gewarnt. Gewerkschaftsverbände des Mercosur bezeichneten das Abkommen sogar als ein „Todesurteil“ für ihre Industrien. Eine jüngere Studie des renommierten brasilianischen Wirtschaftsforschungsinstituts IPEA bestätigt solche Befürchtungen. Nach ihren Projektionen kann das Abkommen die “Deindustrialisierung der brasilianischen Wirtschaft vertiefen und negative langfristige Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt in den am meisten industrialisierten Regionen des Landes haben“.

Zurecht forderten Brasilien und Argentinien daher, das Abkommen dürfe Maßnahmen zur Förderung strategischer Industrien nicht behindern. Konkret schlugen sie Kooperationsprojekte zur Energiewende vor, welche den Anteil der Wertschöpfung lokaler Industrien steigern. Die im Handelsabkommen vorgesehenen Zollsenkungen auf Elektro- und Hybridfahrzeuge aus der EU müssten in den ersten zwölf Monaten nach Inkrafttreten des Abkommens einer Revision unterzogen und zunächst ausgesetzt werden. Auch die Bevorzugung lokaler Kleinbauern durch öffentliche Aufträge müsse weiterhin möglich sein. Von der EU forderten sie die Einrichtung eines Fördertopfs aus Zuschüssen, Krediten und anderen Finanzinstrumenten in Höhe von 12,5 Milliarden Euro, um die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen im Mercosur besonders im Bereich Nachhaltigkeit zu fördern.

Abspaltung von Menschenrechten und parlamentarischer Mitbestimmung?

Seit Oktober 2023 laufen die Verhandlungen zwischen der EU und dem Mercosur auf Hochtouren und hinter verschlossenen Türen. Wie weit die EU den Forderungen des Mercosur entgegenkommt, bleibt abzuwarten. So gut wie sicher ist hingegen, dass die Nachhaltigkeitsbestimmungen in dem Abkommen nicht nachgeschärft und keinem Sanktionsmechanismus unterworfen werden. Die Messlatte des deutschen Koalitionsvertrags in Sachen Nachhaltigkeit wird demnach klar gerissen. Doch es könnte noch schlimmer kommen: Um den Deal noch vor Amtsantritt des neuen argentinischen Präsidenten durchpeitschen zu können, erwägt die EU-Kommission offenbar, das Assoziierungsabkommen in einen Handelsteil und einen politischen Kooperationsteil aufzuspalten („Splitting“). Den Handelsteil könnte die EU dann vorab und ohne Zustimmung nationaler und regionaler Parlamente verabschieden. Auch im EU-Rat müsste nur noch eine qualifizierte Mehrheit zustimmen.

Eine weitere Konsequenz: Die Menschenrechtsklausel, die nur im Kooperationsteil verankert ist, würde ebenfalls abgespalten. Dass der Kooperationsteil im Nachhinein überhaupt noch folgt, ist mit einem Präsidenten Milei mehr als ungewiss. Dieser trat im Wahlkampf gerne mit einer Kettensäge auf – als Symbol für den öffentlichen und sozialstaatlichen Kahlschlag, den der bekennende Anarchokapitalist verspricht. Sein Idol und Namensgeber seines Hundes ist der rechtslibertäre Ökonom Murray Rothbard, ein Sympathisant von Holocaust-Leugnern und Ku-Klux-Klan-Mitgliedern, der unter anderem zur Bekämpfung der Straßenkriminalität gefordert hatte, „die Cops müssen entfesselt werden und das Recht erhalten, Verbrechen sofort zu bestrafen“. Man möchte sich lieber nicht ausmalen, mit welchen Mitteln Milei auf die erwartbaren Proteste gegen die Demontage sozialer Einrichtungen und öffentlicher Dienstleistungen reagieren wird. Der Verzicht auf eine Menschenrechtsklausel, die der EU in einer solchen Situation das Aussetzen von Handelspräferenzen ermöglichen würde, wäre gerade vor diesem Hintergrund verantwortungslos und skandalös.

Aufbegehren bei den Grünen

Gegen die Splitting-Pläne der EU-Kommission protestierten vor diesem Hintergrund 305 Abgeordnete des europäischen wie auch verschiedener nationaler Parlamente in einem gemeinsamen Schreiben vom 20. November 2023 an Kommissionspräsidentin Von der Leyen und den EU-Handelskommissar Valdis Dombrovskis. Zu den Unterzeichner*innen gehörten auch 13 grüne Abgeordnete des Europäischen Parlaments und des Bundestags. Abgeordnete der SPD hatten ihre Unterschrift offenbar verweigert. Widerstand regte sich auch auf der Bundesdelegiertenkonferenz der Grünen am vergangenen Wochenende. Dort stimmte am 25. November eine Mehrheit von 53 Prozent für einen Antrag, der das EU-Mercosur-Abkommen in seiner jetzigen Form ablehnt und stattdessen ein „faires, ökologisches und postkoloniales Abkommen“ fordert, das unter anderem „einklagbare Verpflichtungen im Umwelt-, Sozial- und Klimaschutz“ enthält. Eine klare Ansage vor allem an Wirtschaftsminister Robert Habeck und Landwirtschaftsminister Cem Özdemir, die in den vergangenen Monaten immer wieder aktiv für das Abkommen geworben hatten.

Ob Bundeskanzler Olaf Scholz und der brasilianische Präsident Lula am kommenden Montag in Berlin einen Abschluss des EU-Mercosur-Handelsabkommens ankündigen werden, ist damit ungewiss. In Deutschland fordert Misereor gemeinsam mit Greenpeace, PowerShift und vielen anderen Organisationen des Netzwerks Gerechter Welthandel eine grundlegende Neuverhandlung des Abkommens. In Brasilien wehrt sich die Misereor-Partnerorganisation FASE gemeinsam mit einem breiten Netzwerk zivilgesellschaftlicher Organisationen und Gewerkschaften gegen einen „Ausverkauf des Mercosur“. Ähnliches gilt für Argentinien, Paraguay und Uruguay. Auch der französische Staatspräsident Emmanuel Macron, die Parlamente von Österreich, Irland, der Niederlande sowie die Regionalparlamente der französischen und der deutschsprachigen Gemeinschaft in Belgien haben immer wieder ihre Ablehnung des vorliegenden Abkommens bekräftigt. In der nächsten Woche wird sich zeigen, ob Nachhaltigkeit und Menschenrechte in der Handelspolitik der EU eine Floskel bleiben oder eine Priorität, für die es einzustehen gilt.

Geschrieben von Armin Paasch – Erstveröffentlichung am 28.11.2023 bei Misereor